Veröffentlicht die Behörde im Internet ein Merkblatt, mit dem sie über die Voraussetzungen und den Verfahrensablauf eines Verwaltungsverfahrens zur Gewährung von Zuwendungen aufgrund eines Haushaltstitels und ermessensbindender Verwaltungsvorschriften informieren will, so handelt es sich dabei um eine Auskunft im Sinne des § 25 Abs. 2 VwVfG. - Weichen die Angaben in einem solchen Merkblatt von der tatsächlichen Verwaltungspraxis ab, so dass derjenige Bürger, der sich an die Vorgaben des Merkblattes hält, deshalb die Voraussetzungen nicht erfüllt, an die die Behörde gemäß ihrer Verwaltungspraxis eine Vergünstigung knüpft, so kommt ein Folgenbeseitigungsanspruch darauf in Betracht, dass der Bürger so zu stellen ist, wie er stehen würde, wenn die Informationen des Merkblattes korrekt gewesen wären.

In dem Verwaltungsstreitverfahren wegen Subvention hat die 1. Kammer des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 4. März 2009 für Recht erkannt:

Tatbestand:

Die Klägerin stellte unter dem 22.12.2007, eingegangen am 28.12.2007, einen Antrag auf Bewilligung einer Zuwendung zur Förderung einer Solarkollektoranlage zur kombinierten Warmwasserbereitung und Raumheizung für einen privaten Haushalt. Sie begehrte sowohl die Basisförderung als auch die Bonusförderung in Höhe von 750,00 EUR für den Ersatz des bisher betriebenen Heizkessels ohne Brennwerttechnik durch einen Brennwertkessel. Dazu gab sie an, dass der neue Kessel am 12.06.2007 und die Solaranlage am 30.11.2007 betriebsbereit waren.

Mit Zuwendungsbescheid vom 05.12.2008 bewilligte die Beklagte die Basisförderung in Höhe von 840,00 EUR. Die Bewilligung des Bonus für den Heizkesseltausch lehnte sie mit der Begründung ab, dass die Inbetriebnahme des neuen Kessels nicht innerhalb von sechs Monaten vor Antragstellung erfolgt sei. Den gegen die Ablehnung erhobenen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 07.10.2008 zurück. Am 07.11.2008 hat die Klägerin Klage erhoben.

Sie beruft sich auf ein von der Beklagten im Internet veröffentlichtes Merkblatt, aus dem sich ergebe, dass der Kesseltausch nur dann mit einem Bonus gefördert werde, wenn gleichzeitig eine Solarkollektoranlage zur kombinierten Warmwasserbereitung und Heizungsunterstützung installiert wurde. Zum Begriff der Gleichzeitigkeit beruft sie sich auf folgenden Passus:

„Gleichzeitigkeit von Kesseltausch und Installation der Solarkollektoranlage: Hierbei ist ein maximaler Zeitrahmen von sechs Monaten zwischen den Betriebsbereitschaftsdaten der Solarkollektoranlage und des Kesseltauschs zu beachten. Außerdem muss die sechsmonatige Antragsfrist ab Herstellung der Betriebsbereitschaft der Solaranlage unbedingt eingehalten werden. Der Bonus für den Kesseltausch muss zusammen mit der Förderung der Solarkollektoranlage beantragt werden. ..."

Diese Information sei auf der Website der Beklagten noch am 21.11.2007 und auch zum Zeitpunkt der Antragstellung abrufbar gewesen. Die genannten Voraussetzungen seien erfüllt. Zwischen der Betriebsbereitschaft des neuen Heizkessels und der der Solarkollektoranlage lägen weniger als sechs Monate. Der Antrag sei auch innerhalb von sechs Monaten nach Betriebsbereitschaft der Solarkollektoranlage gestellt worden. Unabhängig davon, ob die Information den Vorgaben der einschlägigen Richtlinien entspreche, müsse sich die Beklagte daran festhalten lassen. Sollte die Belehrung fehlerhaft gewesen sein, so stehe ihr ein Betrag in Höhe des Bonus jedenfalls im Rahmen eines Folgenbeseitigungsanspruchs zu.

Die Klägerin beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Die Beklagte beruft sich auf Nr. 9.3.1 der maßgeblichen Richtlinien, wonach Anträge innerhalb von sechs Monaten nach Herstellung der Betriebsbereitschaft zu stellen seien. Nach ständiger Verwaltungspraxis werde diese Bedingung nur dann als erfüllt angesehen, wenn alle Maßnahmen einschließlich der Bonusmaßnahmen innerhalb von sechs Monaten vor Antragstellung betriebsbereit abgeschlossen seien. Die Auskunft auf der BAFA Homepage sei zwar missverständlich, so dass die klägerische Interpretation möglich erscheine. Sie entspreche aber nicht der ständigen Verwaltungspraxis. Aus Gründen der Gleichbehandlung aller Antragsteller sei die Beklagte gehalten, auch im Falle der Klägerin entsprechend der Verwaltungspraxis und nicht entsprechend möglicher Interpretationen der Homepage-Informationen zu entscheiden. Die Beklagte legt einen Ausdruck des Merkblattes bei, wie es noch am 01.04.2008 im Internet veröffentlicht war. Dieses Merkblatt enthält den oben zitierten Passus. Zum Beleg für die ständige Verwaltungspraxis legt die Beklagte eine E-Mail vom 29.10.2007 vor, in der den Sachbearbeitern Vorgaben für die Interpretation des Begriffs der Gleichzeitigkeit gemacht werden.

Die Kammer hat den Rechtsstreit mit Beschluss vom 13.01.2009 auf den Berichterstatter als Einzelrichter übertragen. Das Gericht hat neben der Gerichtsakte einen Hefter Behördenakten zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht.

Die Klage ist zulässig und begründet. Der Zuwendungsbescheid vom 05.12.2008 ist in dem angefochtenen Umfang rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Bewilligung der Bonusförderung für den Heizkesselaustausch in Höhe von 750,00 EUR.

Es gibt allerdings keinen unmittelbaren gesetzlichen Anspruch auf die Förderung. Die Beklagte bewilligt die Zuwendungen allein aufgrund eines entsprechenden Haushaltstitels im Bundeshaushalt und nach Maßgabe der Richtlinien. Ein gesetzlicher Anspruch auf die Zuwendung besteht deshalb nicht. Vielmehr steht die Bewilligung im Ermessen der Beklagten. Dieses Ermessen ist allein durch die Richtlinien gebunden. Dabei handelt es sich um interne Verwaltungsvorschriften, die nur insoweit rechtliche Außenwirkung entfalten, als die Beklagte das Grundrecht auf Gleichbehandlung (Art. 3 GG) verletzt, wenn sie im Einzelfall davon abweicht (BVerwG, Urt. v. 08.04.1997 - 3 C 6/95 -, BVerwGE 104, 220). Wenn sie die Zuschüsse stets nach den gleichen Kriterien bewilligt, kommt eine Verletzung des Gleichheitssatzes jedoch nicht in Betracht. Sofern die Richtlinien Auslegungsspielräume lassen, ist das Gericht nicht befugt, selbst die verbindliche Auslegung vorzunehmen. Denn die Interpretationshoheit der Gerichte beschränkt sich auf Rechtsnormen. Sie erstreckt sich nicht auf Verwaltungsvorschriften. Das Gericht kann also nur prüfen, ob die Beklagte in allen Fällen die gleichen Kriterien anwendet und davon auch im zu entscheidenden Einzelfall nicht abgewichen ist.

Eine solche Abweichung kann im vorliegenden Falle nicht festgestellt werden. Maßgeblich sind die Richtlinien (RL) in der Fassung vom 12.01.2007 (BAnz S. 703) und in der Fassung der Änderungsrichtlinien vom 24.10.2007 (BAnz S. 7086), vom 19.09.2007 (BAnz S. 7638) und vom 16.10.2007 (BAnz S. 7831). Nach Nr. 9.3.1 Satz 2 RL ist der Antrag auf Zuschüsse nach Nr. 9.1 innerhalb von sechs Monaten nach Herstellung der Betriebsbereitschaft zu stellen. Andernfalls - „Ausschlussfrist" - wird keine Zuwendung gewährt. Dieser Wortlaut lässt die Deutung zu, dass auch Zuschüsse nach Nr. 9.1.1 lit. c (Bonusförderung) nur gewährt werden, wenn der Antrag innerhalb von sechs Monaten nach Herstellung der Betriebsbereitschaft des neuen Kessels gestellt werden. Die Beklagte trägt unwidersprochen vor und belegt im Übrigen auch durch die E-Mail vom 29.10.2007, dass es ihrer ständigen Verwaltungspraxis entspricht, Zuschüsse nur zu gewähren, wenn nicht nur die Solarkollektoranlage, sondern auch der neue Heizkessel innerhalb von sechs Monaten vor Antragstellung erstmals betriebsbereit war. Unstreitig ist diese Bedingung im vorliegenden Fall nicht erfüllt.

Die Klägerin hat jedoch einen Anspruch auf Gewährung des Bonus aus dem allgemeinen Folgenbeseitigungsanspruch, der zwar gesetzlich nicht geregelt ist, sich aber aus dem Rechtsstaatsprinzip und dem Verfassungsgrundsatz des effektiven Rechtschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) ergibt (Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl. 2007, § 113 Rn 81). Danach hat die Behörde die Folgen rechtswidrigen Verwaltungshandelns zu beseitigen, wenn sie im Zuge dieses Verwaltungshandelns einen hoheitlichen Eingriff in ein subjektives Recht vorgenommen und dadurch einen rechtswidrigen Zustand geschaffen hat, der noch andauert (BVerwG, Urt. v. 26.08.1993 - 4 C 24.91 -, BVerwGE 94, 100 [103f.]; Schoch, VerwArch 1988, 1 [32ff.]; Brugger, JuS 1999, 625).

Das subjektive Recht, in das die Beklagte im vorliegenden Fall eingegriffen hat, ergibt sich aus § 25 Satz 2 VwVfG. Danach hat die Behörde, soweit erforderlich, Auskunft über die den Beteiligten im Verwaltungsverfahren zustehenden Rechte und die ihnen obliegenden Pflichten zu erteilen. Der Begriff der Pflicht ist dabei nicht (nur) als Rechtspflicht im eigentlichen Sinne zu verstehen, sondern umfasst jede Verfahrenshandlung, die notwendig ist, um eigene materielle oder verfahrensmäßige Rechte des Bürgers effektiv wahrnehmen zu können. So gibt es im vorliegenden Fall zwar keine Rechtspflicht zur Stellung eines Antrages auf Gewährung einer Zuwendung für Maßnahmen zur Nutzung erneuerbarer Energien und folglich auch keine Rechtspflicht, derartige Anträge innerhalb bestimmter Fristen zu stellen. Indessen ist die rechtzeitige Antragstellung notwendige Voraussetzung dafür, dass der Bürger an dem Förderprogramm teilnehmen kann. Insofern das im Internet veröffentlichte Merkblatt Informationen über das Erfordernis rechtzeitiger Antragstellung enthält, handelt es sich um eine behördliche Auskunft im Sinne des § 25 Satz 2 VwVfG.

§ 25 Satz 2 VwVfG verpflichtet die Behörde zur Erteilung von Auskünften nur, soweit dies erforderlich ist. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Veröffentlichung des Merkblattes im vorliegenden Fall erforderlich war. Denn aus § 25 Satz 2 VwVfG folgt auch, dass eine behördliche Auskunft, die tatsächlich erteilt wird, auch wenn sie nicht erforderlich war, jedenfalls wahrheitsgemäß sein muss. Der Bürger hat insoweit also jedenfalls ein subjektives Recht auf Unterlassung unwahrer Auskünfte. Die Auskunft erfolgt nämlich allein um der Information des Bürgers willen, der an dem betreffenden Verfahren beteiligt ist oder sich beteiligen können soll. Dessen Orientierungssicherheit soll verbessert werden, so dass er seine Rechte effektiver wahrnehmen kann. Eine falsche Auskunft verbessert nicht nur nicht die Möglichkeit effektiver Wahrnehmung von Verfahrensrechten, sondern verschlechtert sie noch im Vergleich zu dem Zustand, dass keine Auskunft erteilt wird. Deshalb hat der Bürger einen Anspruch darauf, dass behördliche Auskünfte wahrheitsgemäß sind. Dieses subjektive Recht des Bürgers wird durch eine unrichtige Auskunft verletzt.

Die in dem Merkblatt erteilte Auskunft gibt die tatsächliche Verwaltungspraxis der Beklagten nicht zutreffend wieder und führt den Bürger in die Irre. Es konnte damit dazu beitragen, dass die Wahrnehmung von Rechten nicht nur nicht verbessert, sondern sogar vereitelt wird. Der oben zitierte Passus ist eindeutig so zu verstehen, dass die Antragsfrist nur vom Zeitpunkt der Betriebsfertigkeit der Solarkollektoranlage abhängt. Der Kesseltausch ist dagegen förderfähig, wenn er „in Verbindung mit" der Solaranlage vorgenommen wird. Der Austausch erfolgt „in Verbindung mit" der Errichtung der Solarkollektoranlage, wenn beide innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten vorgenommen worden sind. Daraus ergibt sich, dass die Betriebsfertigkeit des neuen Heizkessels längstens sechs Monate vor oder nach dem Zeitpunkt der ersten Betriebsfertigkeit der Solaranlage vorliegen muss, nicht jedoch längstens sechs Monate vor Antragstellung.

Es kann allerdings nicht festgestellt werden, dass die unrichtige Auskunft dafür ursächlich war, dass die Klägerin sich nicht konform mit der Verwaltungspraxis verhalten hat. Der Sachverhalt lässt nicht zwingend den logischen Schluss zu, dass die Klägerin den Antrag rechtzeitig gestellt hätte, wenn das Merkblatt die zutreffende Information enthalten hätte. Zwar steht fest, dass die Klägerin sich das Merkblatt am 21.11.2007 aus dem Internet heruntergeladen, bzw. ausgedruckt hat. Das spricht dafür, dass sie ihr weiteres Verhalten von der Kenntnis des Merkblattes leiten ließ. Trotzdem lässt sich nicht ausschließen, dass sie den Antrag - aus welchen Gründen auch immer - auch dann verspätet gestellt hätte, wenn die Auskunft richtig gewesen wäre. Da insoweit jedoch auf hypothetische Geschehensabläufe abgestellt werden müsste, die auf bloßen Unterstellungen beruhen und die weder von der Beklagten zu beweisen noch von der Klägerin zu widerlegen sind, würde das Recht auf Unterlassung einer unrichtigen Auskunft weitgehend leerlaufen, wenn man auf derartige hypothetische Geschehensabläufe zulasten des Bürgers abstellen wollte. Deshalb ist hier von einer Umkehr der Beweislast auszugehen. Die Beklagte trägt danach die materielle Beweislast dafür, dass die Klägerin unabhängig vom Inhalt des Merkblattes auf jeden Fall die Frist versäumt hätte. Einen derartigen Nachweis kann sie nicht führen. Es ist deshalb allein darauf abzustellen, dass die Klägerin, nachdem die Solarkollektoranlage bereits am 30.11.2007 betriebsbereit war, ohne weiteres in der Lage gewesen wäre, den Antrag noch bis zum 12.12.2007, also konform mit der behördlichen Verwaltungspraxis rechtzeitig zu stellen. Es ist ihr nicht zu widerlegen, dass die spätere Antragstellung darauf zurückzuführen war, dass sich die Klägerin auf die Richtigkeit des Merkblattes verlassen hat.

Das Merkblatt ist damit ursächlich dafür, dass die Klägerin von der Förderung ihres Vorhabens ausgeschlossen blieb, obwohl sie alle materiellen Voraussetzungen erfüllt hat und auch genügend Fördermittel bereit standen, um ihr Projekt zu fördern. Dieser Zustand der Nichtförderung hält auch weiterhin an, so dass diese Folge dadurch zu beseitigen ist, dass ihr genau der Förderbetrag gewährt wird, der ihr gewährt worden wäre, wenn sie den Antrag rechtzeitig gestellt hätte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Berufung war nicht zuzulassen, weil die Berufungszulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO nicht vorliegen (§ 124a Abs. 1 S. 1 VwGO).