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IMSI-Catscher: Ermittlung von
Mobilfunkdaten ist verfassungsrechtlich zulässig
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
Az.: 2
BvR 1345/03
Beschluss vom 22.08.2006
In dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde gegen Art. 1
Nr. 3 des Gesetzes zur Änderung der Strafprozessordnung vom 6. August 2002 (BGBl
I S. 3018) hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der
Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 22. August
2006 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu
5. hat sich durch ihren Tod erledigt.
Im Übrigen wird die Verfassungsbeschwerde nicht zur
Entscheidung angenommen.
Gründe:
A.
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Verfassungsmäßigkeit
der Ermittlung der Geräte- und Kartennummern sowie des Standorts von
Mobiltelefonen durch den so genannten "IMSI-Catcher" (§ 100 i StPO).
I.
1.
Durch das Gesetz zur Änderung der Strafprozessordnung vom 6.
August 2002 (BGBl I S. 3018) wurde § 100 i StPO in die Strafprozessordnung
eingeführt. Die Vorschrift lautet in der derzeit geltenden Fassung:
(1) Durch technische Mittel dürfen zur Vorbereitung einer
Maßnahme nach § 100a die Geräte- und Kartennummer sowie zur vorläufigen
Festnahme nach § 127 Abs. 2 oder Ergreifung des Täters auf Grund eines
Haftbefehls oder Unterbringungsbefehls der Standort eines aktiv geschalteten
Mobilfunkendgerätes ermittelt werden.
(2) Die Maßnahme nach Absatz 1 Nr. 1 ist nur zulässig, wenn
die Voraussetzungen des § 100a vorliegen und die Durchführung der
Überwachungsmaßnahme ohne die Ermittlung der Geräte- oder Kartennummer nicht
möglich oder wesentlich erschwert wäre. Die Maßnahme nach Absatz 1 Nr. 2 ist nur
im Falle einer Straftat von erheblicher Bedeutung und nur dann zulässig, wenn
die Ermittlung des Aufenthaltsortes des Täters auf andere Weise weniger
erfolgversprechend oder erschwert wäre; § 100f Abs. 3 Satz 2 gilt entsprechend.
Die Maßnahme nach Absatz 1 Nr. 2 ist im Falle einer Straftat von erheblicher
Bedeutung auch zulässig, wenn die Ermittlung des Aufenthaltsortes des Täters zur
Eigensicherung der zur vorläufigen Festnahme oder Ergreifung eingesetzten
Beamten des Polizeidienstes erforderlich ist.
(3) Personenbezogene Daten Dritter dürfen anlässlich solcher
Maßnahmen nur erhoben werden, wenn dies aus technischen Gründen zur Erreichung
des Zwecks nach Absatz 1 unvermeidbar ist. Über den Datenabgleich zur Ermittlung
der gesuchten Geräte- und Kartennummer hinaus dürfen sie nicht verwendet werden
und sind nach Beendigung der Maßnahme unverzüglich zu löschen.
(4) § 100b Abs. 1 gilt entsprechend; im Falle der Anordnung
zur Vorbereitung einer Maßnahme nach § 100a gilt auch § 100b Abs. 2 Satz 1
entsprechend. Die Anordnung ist auf höchstens sechs Monate zu befristen. Eine
Verlängerung um jeweils nicht mehr als sechs weitere Monate ist zulässig, soweit
die in den Absätzen 1 und 2 bezeichneten Voraussetzungen fortbestehen. Auf Grund
der Anordnung nach Absatz 1 Nr. 2 hat jeder, der geschäftsmäßig
Telekommunikationsdienste erbringt oder daran mitwirkt, dem Richter, der
Staatsanwaltschaft und ihren im Polizeidienst tätigen Ermittlungspersonen (§ 152
des Gerichtsverfassungsgesetzes) die für die Ermittlung des Standortes des
Mobilfunkendgerätes erforderliche Geräte- und Kartennummer mitzuteilen.
2.
§ 100 i Abs. 1 StPO regelt zwei technisch unterschiedliche
Ermittlungsmaßnahmen, die im Schrifttum unter dem Stichwort "IMSI-Catcher"
diskutiert werden (vgl. Eckhardt, CR 2002, S. 770 <771>; Fox, DuD 2002, S. 212
<213>).
a) Maßnahmen nach § 100 i Abs. 1 Nr. 1 StPO ermöglichen die
Ermittlung der Gerätenummer (IMEI: International Mobile Equipment Identity)
eines Mobilfunkendgeräts (Mobiltelefon) oder der Kartennummer (IMSI:
International Mobile Subscriber Identity) einer SIM-Karte (Subscriber Identity
Module).
aa) Grundlage hierfür ist, dass jedes Mobiltelefon wie auch
jede SIM-Karte mit einer weltweit nur einmal vergebenen Nummer versehen sind (s.
hierzu Vassilaki, RDV 2004, S. 11 <14>). Die ersten Ziffern der IMSI bezeichnen
den Netzbetreiber; anhand der weiteren Ziffern kann über die beim Netzbetreiber
gespeicherten Bestandsdaten (u.a. die Rufnummer, Name und Anschrift des
Rufnummerninhabers) der Mobilfunkteilnehmer ermittelt werden (zur Verpflichtung
der Netzbetreiber zur Speicherung und Übermittlung dieser Daten an die
Strafverfolgungsbehörden s. §§ 113 Abs. 1, 111 TKG). Die Abfrage der
Bestandsdaten ist auch mittels der IMEI möglich, was dann von Bedeutung ist,
wenn ein Mobiltelefon mit verschiedenen SIM-Karten genutzt wird (vgl. Fox,
a.a.O., S. 213). Die Kenntnis der Bestandsdaten ist notwendig für die Anordnung
einer Telekommunikationsüberwachung nach § 100 a StPO.
Da technische Voraussetzung einer Maßnahme nach § 100 i
Abs. 1 Nr. 1 StPO die ungefähre Kenntnis des Standorts eines Mobiltelefons der
observierten Person ist (vgl. hierzu Gercke, MMR 2003, S. 453 <454>), kommt der
Einsatz eines "IMSI-Catchers" dann in Betracht, wenn bekannt ist, dass an einem
bestimmten Ort Mobilfunktelekommunikation betrieben wird, nähere Erkenntnisse
über die Identität des Teilnehmers oder das verwendete Mobiltelefon jedoch nicht
vorliegen (vgl. Kiper/ Ruhmann, DuD 1998, S. 155 <160>; Roggan, KritV 2003, S.
76 <86 f.>) oder der Benutzer verschiedene SIM-Karten gebraucht (s. hierzu
Pöppelmann/Jehmlich, AfP 2003, S. 218 <225>).
bb) Die Erfassung der IMSI oder der IMEI macht sich zunutze,
dass sich alle Mobiltelefone, die im empfangsbereiten Zustand mitgeführt werden,
in kurzen Abständen bei der für sie gerade "zuständigen" Basisstation des
Mobilfunknetzes anmelden. Das gesamte Mobilfunknetz ist entsprechend einem
Raster in einzelne Zellen aufgeteilt (vgl. Eisenberg/Singelnstein, NStZ 2005,
S. 62 Fn 2; Gercke, Bewegungsprofile anhand von Mobilfunkdaten im
Strafverfahren, 2002, S. 29 f.). Zum Empfang eingehender Anrufe oder
Kurzmitteilungen, wie der des Short Messaging System (SMS), ist daher die genaue
Lokalisierung des Standorts des Mobiltelefons durch den Mobilfunknetzbetreiber
nötig. Im Rahmen dieser ständigen Positionsangabe werden unter anderem die IMSI
und die IMEI an die Basisstation gesendet.
Die Erfassung der IMSI und IMEI erfolgt dadurch, dass
innerhalb einer solchen Funkzelle eine Basisstation des Mobilfunknetzes durch
den "IMSI-Catcher" simuliert wird (vgl. Eckhardt, a.a.O., S. 771; Fox, a.a.O.,
S. 213). Sämtliche eingeschalteten Mobiltelefone, die sich im Einzugsbereich des
"IMSI-Catchers" befinden, senden nunmehr ihre Daten an diesen (von Denkowski,
Kriminalistik 2002, S. 117 f.; Gercke, MMR 2003, S. 453 <454>; ders., StraFo
2003, S. 76 <78>; Fox, a.a.O., S. 213; Roggan, a.a.O., S. 86; Vassilaki, a.a.O.,
S. 14). Dabei ist durch eine verstärkte Sendeleistung diese virtuelle Zelle
erheblich kleiner als die reguläre Funkzelle (vgl. hierzu Wolter, in:
Systematischer Kommentar zur StPO, 2004, § 100 i Rn. 21). Sofern sich in der
simulierten Funkzelle mehrere Mobilfunkteilnehmer befinden, sind zur Bestimmung
des gesuchten Mobiltelefons mehrere Messungen erforderlich (vgl. Fox, a.a.O., S.
213). Dabei wird die Messtechnik in den Nahbereich des mutmaßlichen Täters
gebracht. Es werden an verschiedenen Orten Messungen durchgeführt und nach einem
statistischen Auswerteprinzip in Form von Schnittmengen die jeweiligen IMSI/IMEI
ermittelt oder zumindest eingegrenzt (vgl. Virnich, Protokoll der 127. Sitzung
des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestags vom 24. April 2002, S. 2). Zur
eindeutigen Bestimmung des gesuchten Endgeräts können auch ein Abgleich der
gemessenen Daten mit den Kundendaten der Mobilfunkbetreiber, ein
Stimmenvergleich durch einen Testanruf oder eine Observation der Zielperson
nötig sein. Während dieser Zeit bleiben die Daten der erfassten Mobiltelefone –
gegebenenfalls auch nur die Daten aus der gebildeten Schnittmenge - gespeichert
(s. hierzu von Denkowski, a.a.O., S. 118). Sie sind gemäß § 100 i Abs. 3 StPO
nach Beendigung der Maßnahme zu löschen.
b) § 100 i Abs. 1 Nr. 2 StPO erlaubt die genaue
Standortbestimmung eines Mobiltelefons.
aa) Ziel der Maßnahme ist das Auffinden eines Beschuldigten
oder Verurteilten zum Zwecke der vorläufigen Festnahme oder Ergreifung aufgrund
eines Haft- oder Unterbringungsbefehls. Voraussetzung hierfür ist neben der
ungefähren Kenntnis des Standorts, dass die IMSI, die IMEI oder die
Telefonnummer des gesuchten Mobiltelefons bekannt sind (s. hierzu von Denkowski,
a.a.O., S. 118; Eckhardt, a.a.O., S. 771; Fox, a.a.O., S. 213 f.; Gercke, MMR
2003, S. 453 <454>; Vassilaki, a.a.O., S. 14). Diese dürfen nicht erst aufgrund
einer Maßnahme nach § 100 i Abs. 1 Nr. 1 StPO ermittelt werden, da der
Gesetzeswortlaut als Erhebungszweck nur eine Überwachung nach § 100 a StPO
zulässt. Allerdings sind nach § 100 i Abs. 4 Satz 4 StPO die
Telekommunikationsdienstleister zur Mitteilung der IMSI und IMEI verpflichtet.
bb) Die Feststellung des Standorts erfolgt dadurch, dass eine
durch den "IMSI-Catcher" aufgebaute virtuelle Funkzelle nach dem Mobiltelefon
der Zielperson durchsucht wird. Dabei kann die Suche aufgrund der bereits
bekannten Daten von vornherein auf Mobiltelefone beschränkt werden, die dasselbe
Netz wie das gesuchte Endgerät verwenden. Auch bei dieser Methode werden
nacheinander für einen kurzen Augenblick sämtliche im Einzugsbereich der
simulierten Funkzelle befindliche und im selben Netz angemeldete Mobiltelefone
erfasst und sofort wieder aussortiert. Ist das gesuchte Mobiltelefon erfasst,
sind zur genauen Positionsbestimmung weitere Messungen von verschiedenen
Standorten aus erforderlich (vgl. Fox, a.a.O., S. 214; Erläuterung des
technischen Vorganges bei Pütz, DuD 1998, S. 462).
c) In der Literatur werden auch Modelle des "IMSI-Catchers"
erwähnt, die es ermöglichen, sich in Echtzeit in laufende Mobilfunkgespräche
einzuschalten und diese mitzuhören (vgl. Fox, a.a.O.).
II.
Mit ihrer am 17. Juli 2003 eingegangenen
Verfassungsbeschwerde greifen die Beschwerdeführer Art. 1 Nr. 3 des Gesetzes zur
Änderung der Strafprozessordnung vom 6. August 2002 an. Sie rügen ausschließlich
eine Verletzung von Art. 10 GG.
1.
Die Beschwerdeführer seien durch § 100 i StPO selbst,
gegenwärtig und unmittelbar in Grundrechten betroffen. Sie seien alle Inhaber
eines Mobiltelefons. Die Beschwerdeführerin zu 1. sei die älteste und größte
Bürgerrechtsorganisation der Bundesrepublik Deutschland. Schwerpunkt ihrer
Tätigkeit sei der Schutz der Grundrechte vor staatlichen Übergriffen. Die
Beschwerdeführer zu 2. und zu 3. seien Rechtsanwälte, wobei der Beschwerdeführer
zu 2. auch als Strafverteidiger tätig sei, der Beschwerdeführer zu 4. sei
Pfarrer und kirchlicher Beauftragter für Kriegsdienstverweigerer, die
verstorbene Beschwerdeführerin zu 5. war freie Rundfunkjournalistin, und der
Beschwerdeführer zu 6. ist freiberuflicher Steuerberater. In ihren beruflichen
Funktionen sei es möglich, dass die Strafverfolgungsorgane versuchten, über sie
einen Tatverdächtigen zu orten, und zu diesem Zweck die Beschwerdeführer
lokalisierten, so dass sie Zielpersonen einer Maßnahme nach § 100 i StPO sein
könnten. Auch als unbeteiligte Dritte unterlägen sie wie jeder
Mobiltelefonbesitzer dem Risiko, von einer gegen einen anderen gerichteten
Maßnahme nach § 100 i StPO erfasst zu werden. Die Beschwerdeführer könnten in
den Einzugsbereich eines zur Ortung oder Identifizierung eines anderen
eingesetzten "IMSI-Catchers" gelangen, der ihre personenspezifischen Geräte- und
Kartenkennungen erfasse und sie identifiziere. Im weiteren Verlauf würden die
Daten abgeglichen und vorerst gespeichert, was einen Eingriff in die
Fernmeldefreiheit aus Art. 10 GG darstelle. Das Inkrafttreten des § 100 i StPO
bringe eine ernsthaft zu besorgende Grundrechtsgefährdung mit sich. Schon das
Bewusstsein, anhand eines eingeschalteten Mobiltelefons für die öffentliche
Gewalt lokalisierbar zu sein, könne dazu führen, dass die Beschwerdeführer ihre
Mobiltelefone ausschalten und damit nicht mehr erreichbar seien. Die
Beschwerdeführer seien auch unmittelbar beschwert. Da § 100 i StPO keine
Benachrichtigungspflicht vorsehe, bestehe für die Beschwerdeführer keine
Möglichkeit, sich gegen die Vollzugsakte als solche zu wenden.
2.
Die Beschwerdeführer seien in ihrem Grundrecht aus Art. 10 GG
verletzt.
a) § 100 i StPO verstoße gegen das Zitiergebot (Art. 19
Abs. 1 Satz 2 GG). Die Vorschrift greife in den Schutzbereich des Art. 10 GG
ein; ein – hier nicht entbehrlicher - Hinweis darauf fehle im Änderungsgesetz.
b) Das Fernmeldegeheimnis aus Art. 10 GG schütze nicht nur
den Inhalt, sondern auch alle näheren Umstände des Fernmeldevorgangs und damit
auch die Geräte- und Kartennummer sowie die Standortdaten von Mobiltelefonen.
Die Erfassung und Verarbeitung dieser Daten sei ein Eingriff in Art. 10 GG. Die
Anwendung des "IMSI-Catchers" sei mit erheblichen Störungen für alle
Kommunikationsteilnehmer in der Funkzelle verbunden. Dieser Eingriff sei nicht
gerechtfertigt. Denn § 100 i StPO sei nicht Ausdruck des in Art. 10 Abs. 2 Satz
1 GG enthaltenen Gesetzesvorbehalts.
c) Die Regelung verletze zudem den
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und überschreite die Grundrechtsschranke des
Art. 10 GG. Der "IMSI-Catcher" sei zur Erreichung des verfolgten Zwecks
ungeeignet. Bereits die Zuordnung einer ermittelten IMSI zur Rufnummer sei nur
dann problemlos möglich, wenn es sich um die IMSI eines deutschen Netzbetreibers
handele. Bei ausländischen Unternehmen seien die Strafverfolgungsbehörden
dagegen auf internationale Rechtshilfeabkommen angewiesen, sofern es denn solche
gebe. Der "IMSI-Catcher" könne überdies mit einfachen Mitteln umgangen werden.
Einer Peilung könne man sich durch die Benutzung mehrerer Mobiltelefone
entziehen. Auch wenn in Deutschland solche Geräte nur gegen Vorlage des
Personalausweises verkauft würden, ließen sich diese leicht durch privaten
Handel oder durch Diebstahl besorgen. Durch die Verwendung mehrerer
Mobiltelefone bestehe dann die Gefahr, dass der "IMSI-Catcher" in
unverhältnismäßig großem Umfang eingesetzt würde.
Der Erkenntnisgewinn durch die Maßnahme sei relativ gering,
da trotz des erheblichen technischen Aufwands lediglich der vermutete
Aufenthaltsort verifiziert werde. Zudem werde durch die Maßnahme regelmäßig eine
große Zahl völlig Unbeteiligter betroffen. Schließlich trage die Regelung dem in
der Strafprozessordnung verankerten Schutz der besonderen Vertrauensverhältnisse
keine Rechnung. Dies gelte insbesondere für das Verhältnis zwischen
Beschuldigtem und Verteidiger, aber auch zwischen Beschuldigtem und Seelsorger
oder Journalisten. Denn § 100 i StPO ermögliche es, einen Beschuldigten über das
Mobiltelefon eines mit ihm in Kontakt stehenden Dritten zu orten, auch über
seinen Strafverteidiger.
d) § 100 i StPO verstoße gegen die aus Art. 10 Abs. 2 Satz 2
GG folgende Benachrichtigungspflicht. Die Vorschrift sehe keine Benachrichtigung
der Betroffenen vor. Ohne entsprechende Kenntnis könnten die Betroffenen weder
eine mögliche Unrechtmäßigkeit des Eingriffs noch eine etwaige Löschung oder
Berichtigung erfasster Daten geltend machen. Dies gelte insbesondere, wenn
unbeteiligte Dritte betroffen seien.
e) Die Vorschrift verstoße gegen das Bestimmtheitsgebot. Der
Zweck, zu dem Eingriffe in das Fernmeldegeheimnis vorgenommen werden dürften,
müsse bereichspezifisch und präzise bestimmt sein. Der Begriff der "Straftat von
erheblicher Bedeutung" in § 100 i Abs. 2 Satz 2 StPO eröffne dagegen einen im
Einzelfall nicht mehr hinnehmbar weiten Auslegungsspielraum.
3.
Unter dem 15. Februar 2006 haben die Beschwerdeführer ihr
Vorbringen um die Rüge einer Verletzung des Art. 20 Abs. 1 GG erweitert.
III.
1.
Zu der Verfassungsbeschwerde haben Stellung genommen das
Bundesministerium der Justiz, der Präsident des Bundesgerichtshofs, der
Generalbundesanwalt, das Bundeskriminalamt, der Bundesbeauftragte für den
Datenschutz, die Niedersächsische Staatskanzlei und der Berliner Beauftragte für
Datenschutz und Informationsfreiheit. Das unabhängige Landeszentrum für
Datenschutz Schleswig-Holstein und der Landesbeauftragte für den Datenschutz
Sachsen-Anhalt haben sich der Stellungnahme des Bundesbeauftragten für den
Datenschutz angeschlossen. Die Verfahrensbevollmächtigte der Beschwerdeführer
hat auf die Stellungnahmen erwidert.
Der Präsident des Bundesrats, der Präsident des Deutschen
Bundestags, das Justizministerium Mecklenburg-Vorpommern und die Staatskanzlei
Sachsen-Anhalt haben mitgeteilt, von einer Stellungnahme abzusehen.
2.
Der Generalbundesanwalt hat mitgeteilt, dass im Bereich
seiner Behörde der "IMSI-Catcher" bislang in vier Ermittlungsverfahren auf der
Grundlage des § 100 i Abs. 1 Nr. 1 StPO zum Einsatz gekommen ist. Er habe in
drei der Fälle zu wesentlichen Ermittlungserkenntnissen geführt.
Die durch die Messungen ermittelten Kennungsdaten von
Mobiltelefonen unbeteiligter Dritter seien nach dem Abgleich der Messergebnisse
von den technischen Ermittlungsbeamten sofort gelöscht und ausschließlich die
Trefferdaten an die sachbearbeitenden Ermittlungsbeamten weitergeleitet worden.
Der Messvorgang hinsichtlich des einzelnen Mobiltelefons dauere allenfalls
wenige Sekunden, zumal sich jeweils nur ein Mobiltelefon bei dem Messgerät
anmelde. Der Messvorgang sei technisch nicht möglich, solange das Mobiltelefon
zur Nachrichtenübermittlung (Gespräche, E-Mail, SMS) verwendet werde. Ein zum
Zeitpunkt der Messung stattfindender Nachrichtenübermittlungsvorgang könne weder
unterbrochen noch aufgezeichnet werden.
3.
Das Bundesministerium der Justiz hat mitgeteilt, der "IMSI-Catcher"
spreche nicht alle Mobiltelefone innerhalb der virtuellen Funkzelle gleichzeitig
an; die Mobiltelefone würden vielmehr einzeln und nacheinander erfasst. Zudem
gehe das Gerät bei unbekannter IMSI oder IMEI gesondert nach den jeweiligen
Netzbetreibern vor. "Festgehalten" werde jedes Mobiltelefon jeweils nur für etwa
acht Sekunden während der Anmeldung in der virtuellen Funkzelle. Könne die der
Zielperson zuzuordnende IMSI oder IMEI ermittelt werden, so würden die
Gerätedaten der anderen Mobiltelefone unverzüglich gelöscht. Gleiches gelte
bezüglich aller erfassten Daten, wenn der Einsatz insgesamt erfolglos bleibe.
4.
Das Bundeskriminalamt hat sich zu den technischen
Einzelheiten und zum Umfang des Einsatzes von "IMSI-Catchern" in seinem
Geschäftsbereich geäußert.
B.
I.
Die Verfassungsbeschwerde ist nur teilweise zulässig.
1.
Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 5. hat
sich durch ihren Tod erledigt (vgl. BVerfGE 6, 389 <442 f.>; 12, 311 <315>; 109,
279 <304>). Die Fortführung des Verfahrens durch möglicherweise vorhandene Erben
wäre nicht zulässig. Eine Rechtsnachfolge im Verfassungsbeschwerdeverfahren
kommt grundsätzlich nicht in Betracht, weil diese Verfahrensart regelmäßig der
Durchsetzung höchstpersönlicher Rechte dient. Ausnahmen sind im Hinblick auf
solche Rügen zugelassen worden, die der Rechtsnachfolger im eigenen Interesse
geltend machen kann (vgl. BVerfGE 6, 389 <442 f.>; 17, 86 <90 f.>; 23, 288
<300>; 37, 201 <206>; 69, 188 <201>; 109, 279 <304>). Ein solches zur
Fortführung der Verfassungsbeschwerde berechtigendes Interesse wäre für etwaige
Erben der Beschwerdeführerin nicht ersichtlich. Die Verfassungsbeschwerde
verfolgte allein die Durchsetzung höchstpersönlicher Rechte der Verstorbenen,
die maßgeblich an ihre Eigenschaft als freie Rundfunkjournalistin anknüpfen.
2.
Die "H ... e.V." ist aktivlegitimiert im Sinne des § 90 Abs.
1 BVerfGG. Bei inländischen privatrechtlichen juristischen Personen ist
grundsätzlich von einer Grundrechtsfähigkeit und damit
Verfassungsbeschwerdefähigkeit auszugehen (vgl. BVerfGE 21, 362 <368>). Art. 10
GG ist weiterhin im Sinne von Art. 19 Abs. 3 GG seinem Wesen nach auch auf
juristische Personen anwendbar (vgl. BVerfGE 106, 28 <43>).
3.
Die Beschwerdeführer sind beschwerdebefugt, soweit sie
geltend machen, als unbeteiligte Dritte jederzeit in den Bereich eines
"IMSI-Catchers" geraten zu können.
a) Den Beschwerdeführern steht die Verfassungsbeschwerde
unmittelbar gegen die von ihnen angegriffene gesetzliche Regelung zu.
aa) Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz kann grundsätzlich
nur erheben, wer durch die angegriffenen Vorschriften selbst, gegenwärtig und
unmittelbar in seinen Grundrechten betroffen ist (vgl. BVerfGE 30, 1 <16>; 90,
128 <135>; 100, 313 <354>; stRspr). Ergibt sich das Betroffensein erst aus der
Anwendung des Gesetzes, so können Verfassungsbeschwerden nicht gegen das Gesetz,
sondern nur gegen den Vollzugsakt gerichtet werden. An der Möglichkeit, den
Vollzugsakt anzugreifen, fehlt es allerdings dann, wenn der Betroffene keine
Kenntnis davon erlangen kann. In diesem Fall muss ihm die Verfassungsbeschwerde
unmittelbar gegen das Gesetz ebenso zustehen wie in jenen Fällen, in denen die
grundrechtliche Beschwer ohne vermittelnden Vollzugsakt durch das Gesetz selbst
eintritt (vgl. BVerfGE 30, 1 <16 f.>; 100, 313 <354>; 109, 279 <306 f.>).
bb) § 100 i StPO sieht keine Benachrichtigungspflicht vor.
Mangels Kenntnis eines etwaigen Vollzugsaktes haben die Beschwerdeführer keine
Möglichkeit, sich gegen einen solchen zu wenden.
b) Die Beschwerdeführer haben auch ihr persönliches und
unmittelbares Betroffensein hinreichend dargelegt, soweit sie geltend machen,
als unbeteiligte Dritte jederzeit in den Bereich eines "IMSI-Catchers" geraten
zu können.
aa) Die Anforderungen an die Begründung der
Verfassungsbeschwerde nach § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG sind erfüllt, wenn
der Beschwerdeführer darlegt, dass er mit einiger Wahrscheinlichkeit durch
Maßnahmen, die auf den angegriffenen Rechtsnormen beruhen, in seinen
Grundrechten berührt wird (vgl. BVerfGE 67, 157 <169 f.>; 100, 313 <354>; 109,
279 <307 f.>). Der geforderte Grad der Wahrscheinlichkeit ist davon abhängig,
welche Möglichkeit der Beschwerdeführer hat, sein Betroffensein darzulegen.
Insofern ist es bedeutsam, ob die Maßnahme auf einen tatbestandlich eng
umgrenzten Personenkreis zielt oder ob sie eine große Streubreite hat und Dritte
auch zufällig erfassen kann (vgl. BVerfGE 109, 279 <308>).
bb) Das Vorbringen der Beschwerdeführer genügt diesen
Darlegungsvoraussetzungen jedenfalls, soweit sie geltend machen, als
unbeteiligte Dritte jederzeit in den Bereich eines "IMSI-Catchers" geraten zu
können. Durch Ermittlungsmaßnahmen nach § 100 i StPO werden die in einer
simulierten Funkzelle befindlichen empfangsbereit gehaltenen Mobiltelefone
erfasst. Grundsätzlich kann sich jedermann im Bereich einer solchen Zelle
befinden und allein aufgrund des Mitführens eines Mobiltelefons auch als
Unbeteiligter Grundrechtsbetroffener sein. Sämtliche Beschwerdeführer sind im
Besitz eines Mobiltelefons. Eine weitere Substantiierung der Betroffenheit ist
vor diesem Hintergrund weder möglich noch erforderlich (vgl. BVerfGE 109, 279
<308>).
cc) Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob die
Beschwerdeführer hinreichend substantiiert dargelegt haben, die
Strafverfolgungsorgane könnten mit einiger Wahrscheinlichkeit versuchen, sie im
Rahmen bestehender Vertrauensverhältnisse - insbesondere in ihrer Eigenschaft
als Strafverteidiger von Beschuldigten, die einer Straftat im Sinne des § 100 i
StPO verdächtig sind - als Verbindungsperson eines "Täters" zu orten.
dd) Dass die Beschwerdeführer im Übrigen selbst Zielpersonen
einer Maßnahme nach § 100 i Abs. 1 Nr. 2 StPO sein könnten, behaupten sie nicht.
4.
Soweit die Beschwerdeführer ihr Vorbringen um die Verletzung
des Art. 20 Abs. 1 GG ergänzt haben, ist diese Rüge unzulässig, da es sich nicht
um ein rügefähiges Grundrecht oder grundrechtsgleiches Recht handelt (Art. 93
Abs. 1 Nr. 4 a GG).
II.
Soweit zulässig, ist die Verfassungsbeschwerde unbegründet.
1.
Die Beschwerdeführer sind durch die Bestimmung des § 100 i
Abs. 1 StPO nicht in ihrem Grundrecht aus Art. 10 Abs. 1 GG verletzt. Die
Erhebung der Daten, durch die aufgrund dieser Vorschrift zugegriffen werden
darf, fällt nicht in den Schutzbereich des Art. 10 Abs. 1 GG.
a) Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis gewährleisten die
freie Entfaltung der Persönlichkeit durch einen privaten, vor der Öffentlichkeit
verborgenen Austausch von Nachrichten, Gedanken und Meinungen als Informationen
(vgl. BVerfGE 67, 157 <171>; 106, 28 <35 f.>; 110, 33 <53>; Urteil des Zweiten
Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 2. März 2006 - 2 BvR 2099/04 -, NJW
2006, S. 976 <977>; Dürig, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Loseblatt <Stand:
Dezember 1973>, Art. 10 Rn. 1).
aa) Art. 10 GG schützt die private Fernkommunikation. Brief-,
Post- und Fernmeldegeheimnis gewährleisten die Vertraulichkeit der individuellen
Kommunikation, wenn diese wegen der räumlichen Distanz zwischen den Beteiligten
auf eine Übermittlung durch andere angewiesen ist und deshalb in besonderer
Weise einen Zugriff Dritter - einschließlich staatlicher Stellen - ermöglicht.
Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis sind wesentlicher Bestandteil des Schutzes
der Privatsphäre; sie schützen vor ungewollter Informationserhebung und
gewährleisten eine Privatheit auf Distanz (vgl. Gusy, in: von
Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, 5. Aufl. 2005, Art. 10 Rn. 19). Das
Fernmeldegeheimnis schützt die unkörperliche Übermittlung von Informationen an
individuelle Empfänger mit Hilfe des Telekommunikationsverkehrs (vgl. BVerfGE
67, 157 <172>; 106, 28 <35 f.>; Urteil des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 2. März 2006 - 2 BvR 2099/04 -, NJW 2006, S. 976
<978>). Die Beteiligten sollen weitestgehend so gestellt werden wie sie bei
einer Kommunikation unter Anwesenden stünden. Das Grundrecht ist
entwicklungsoffen und umfasst nicht nur die bei Entstehung des Gesetzes
bekannten Arten der Nachrichtenübertragung, sondern auch neuartige
Übertragungstechniken (vgl. BVerfGE 46, 120 <144>; Urteil des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 2. März 2006 - 2 BvR 2099/04 -, a.a.O.). Die
Reichweite des Grundrechts beschränkt sich daher nicht auf die früher von der
Deutschen Bundespost angebotenen Fernmeldedienste, sondern erstreckt sich auf
jede Übermittlung von Informationen mit Hilfe der verfügbaren
Telekommunikationstechniken. Auf die konkrete Übermittlungsart (Kabel oder Funk,
analoge oder digitale Vermittlung) und Ausdrucksform (Sprache, Bilder, Töne,
Zeichen oder sonstige Daten) kommt es nicht an (vgl. BVerfGE 106, 28 <36>;
Urteil des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 2. März 2006 - 2 BvR
2099/04 -, a.a.O.). Der Schutzbereich des Fernmeldegeheimnisses umfasst sowohl
den Inhalt der Telekommunikation als auch die näheren Umstände des
Fernmeldevorgangs, allerdings nur, soweit diese überhaupt auf
Kommunikationsinhalte beziehbar sind (vgl. Urteil des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 2. März 2006 - 2 BvR 2099/04 -, a.a.O.).
bb) Das Fernmeldegeheimnis schützt in erster Linie die
Vertraulichkeit der ausgetauschten Informationen und damit den
Kommunikationsinhalt gegen unbefugte Kenntniserlangung durch Dritte (vgl.
BVerfGE 100, 313 <358>; 107, 299 <312>). Als Folge der Digitalisierung
hinterlässt vor allem jede Nutzung der Telekommunikation personenbezogene
Spuren, die gespeichert und ausgewertet werden können. Auch der Zugriff auf
diese Daten fällt in den Schutzbereich des Art. 10 GG; das Grundrecht schützt
auch die Vertraulichkeit der näheren Umstände des Kommunikationsvorgangs (vgl.
BVerfGE 67, 157 <172>; 85, 386 <396>; 100, 313 <358>; 107, 299 <312>; 110, 33
<53>; 113, 348 <364 f.>). Dazu gehört insbesondere, ob, wann und wie oft
zwischen welchen Personen oder Endeinrichtungen Telekommunikationsverkehr
stattgefunden hat oder versucht worden ist (BVerfGE 100, 313 <358>; 107, 299
<312 f.>). Auch insoweit kann der Staat grundsätzlich keine Kenntnis
beanspruchen. Die Nutzung des Kommunikationsmediums soll in allem vertraulich
sein (BVerfGE 100, 313 <358>; Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 17. Juni 2006 – 2 BvR 1085/05, 2 BvR 1189/05 -).
Häufigkeit, Dauer und Zeitpunkt von Kommunikationsverbindungen geben Hinweise
auf Art und Intensität von Beziehungen und ermöglichen auf den Inhalt bezogene
Schlussfolgerungen (vgl. dazu BVerfGE 107, 299 <314, 320>; Urteil des Zweiten
Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 2. März 2006 - 2 BvR 2099/04 -,
a.a.O.).
Post und Telekommunikation bieten die Voraussetzungen für die
private Kommunikation zwischen Personen, die nicht am selben Ort sind, und
eröffnen so eine neue Dimension der Privatsphäre (vgl. Gusy, in: von Mangoldt/Klein/Starck,
Grundgesetz, 5. Aufl. 2005, Art. 10 Rn. 18 f.). Damit verbunden ist ein Verlust
an Privatheit; denn die Kommunizierenden müssen sich auf die technischen
Besonderheiten eines Kommunikationsmediums einlassen und sich dem
eingeschalteten Kommunikationsmittler anvertrauen. Inhalt und Umstände der
Nachrichtenübermittlung sind dadurch dem erleichterten Zugriff Dritter
ausgesetzt. Die Beteiligten, die ihre Kommunikation mit Hilfe von technischen
Hilfsmitteln über Distanz unter Nutzung fremder Kommunikationsverbindungswege
ausüben, haben nicht die Möglichkeit, die Vertraulichkeit der Kommunikation
sicherzustellen.
Art. 10 Abs. 1 GG soll einen Ausgleich für die technisch
bedingte Einbuße an Privatheit schaffen und will den Gefahren begegnen, die sich
aus dem Übermittlungsvorgang einschließlich der Einschaltung eines Dritten
ergeben (vgl. BVerfGE 85, 386 <396>; 106, 28 <36>; 107, 299 <313>). Das
Fernmeldegeheimnis knüpft an das Kommunikationsmedium an (vgl. BVerfGE 100, 313
<363>; Gusy, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, 5. Aufl. 2005, Art. 10
Rn. 32 und 40; Hermes, in: Dreier, Grundgesetz, 2. Aufl. 2004, Art. 10 Rn. 25).
b) Die Datenerhebung nach § 100 i StPO greift nicht in den
Schutzbereich der Telekommunikationsfreiheit ein. Sie steht nicht im
Zusammenhang mit einem Kommunikationsvorgang und betrifft auch keinen
Kommunikationsinhalt im Sinne des Art. 10 Abs. 1 GG.
aa) Im Falle einer Maßnahme nach § 100 i Abs. 1 Nr. 2 StPO
sind den Strafverfolgungsbehörden die Betriebsdaten bereits bekannt. Es wird
lediglich der genaue Standort des Mobiltelefons bestimmt.
bb) Die Feststellung einer Geräte- oder Kartennummer im Sinne
des § 100 i Abs. 1 Nr. 1 StPO eines im Bereich einer simulierten Funkzelle
befindlichen Mobiltelefons durch den Einsatz eines "IMSI-Catchers" ist
unabhängig von einem tatsächlich stattfindenden oder zumindest versuchten
Kommunikationsvorgang zwischen Menschen (vgl. Günther, NStZ 2005, S. 485 Fn 1,
491; Jordan, Kriminalistik 2005, S. 514 <515 f.>; Demko, NStZ 2004, S. 57 <61>;
Eisenberg/Singelnstein, NStZ 2005, S. 62 <66>; Bernsmann, NStZ 2002, S. 103;
Günther, Kriminalistik 2004, S. 11 <14>; Weßlau, ZStW Bd. 113 <2001>, S. 681
<690>; Kudlich, JuS 2001, S. 1165 <1168>). Beim Einsatz des "IMSI-Catchers"
"kommunizieren" ausschließlich technische Geräte miteinander. Es fehlt an einem
menschlich veranlassten Informationsaustausch, der sich auf
Kommunikationsinhalte bezieht. Das Aussenden der Daten erfolgt unabhängig von
einem konkreten Kommunikationsvorgang oder dem Aufbau einer
Kommunikationsverbindung, die einen personalen Bezug hat; der Datenaustausch ist
ausschließlich zur Sicherung der Betriebsbereitschaft nötig, trägt aber keine
individuellen und kommunikativen Züge. Die erfassten Daten fallen nicht
anlässlich eines Kommunikationsvorgangs an, sondern im Bereitschaftszustand
eines Mobiltelefons, der erst technische Voraussetzung eines
Kommunikationsvorgangs ist. Die bloße technische Eignung eines Geräts, als
Kommunikationsmittel zu dienen, sowie die von dem Gerät ausgehenden technischen
Signale zur Gewährleistung der Kommunikationsbereitschaft stellen noch keine
Kommunikation dar. Sie ermöglichen – anders als Kommunikationsumstände - keinen
Rückschluss auf Kommunikationsbeziehungen und –inhalte, sondern lediglich über
die Position eines Endgeräts auf den Standort einer Person. Erst die
tatsächliche Nutzung zum Austausch von Informationen und Meinungen qualifiziert
die mittels Telekommunikationseinrichtungen übertragenen Daten als
Kommunikationsinhalte und –umstände, die den Schutz des Art. 10 Abs. 1 GG
genießen (vgl. Günther, Kriminalistik 2004, S. 11 <14>) und auf die nur unter
den engeren Voraussetzungen der §§ 100 a, 100 b, 100 g und 100 h StPO
zugegriffen werden darf. Die technischen Signale, die die
Kommunikationsbereitschaft gewährleisten, stellen dagegen lediglich Spuren
derselben dar (vgl. Weßlau, a.a.O.).
Für diese Ansicht spricht zudem, dass nach § 88 Abs. 1 TKG –
ungeachtet der jeweils unterschiedlichen Regelungsbereiche von
Telekommunikationsgesetz, Strafprozessordnung und Grundgesetz - der Inhalt der
Telekommunikation und ihre näheren Umstände dem Fernmeldegeheimnis unterliegen,
insbesondere, ob "jemand" an einem Telekommunikationsvorgang beteiligt ist,
wobei auch erfolglose Verbindungsversuche erfasst werden. Auch diese
Formulierung bringt den personalen Bezug des Fernmeldegeheimnisses und des
Schutzbereichs der Telekommunikationsfreiheit zum Ausdruck.
cc) Die Positionsmeldungen eines Mobiltelefons unter den
Schutz des Art. 10 Abs. 1 GG fassende Gegenansicht (vgl. Bundesgerichtshof,
Ermittlungsrichter, Beschluss vom 21. Februar 2001 – 2 BGs 42/01 -, NJW 2001,
S. 1587 mit Anm. Bernsmann, NStZ 2002, S. 103 f.; Bundesgerichtshof, Urteil vom
14. März 2003 - 2 StR 341/02 -, NJW 2003, S. 2034 <2035>; Landgericht Dortmund,
Beschluss vom 28. Oktober 1997 – 79 Js 449-97 -, NStZ 1998, S. 577; Landgericht
Aachen, Beschluss vom 24. November 1998 – 64 Qs 78/98 -, StV 1999, S. 590 <591>;
Verwaltungsgericht Darmstadt, Gerichtsbescheid vom 16. November 2000 – 3 E
915/99 -, NJW 2001, S. 2273 <2274>; Gercke, MMR 2003, S. 453 <455>; ders.,
StraFo 2003, S. 76 <78>; Schenke, AöR 125 <2000>, S. 1 <20>; hierzu auch Roggan,
KritV 2003, S. 76 <89>; Gundermann, K&R 1998, S. 48 <55>; Wolter, in:
Systematischer Kommentar zur StPO, 2004, § 100 i Rn. 18; von Denkowski,
Kriminalistik 2002, S. 117 <119>; Löwnau-Iqbal, DuD 2001, S. 578; Dix,
Kriminalistik 2004, S. 81 <83>; vgl. auch Schäfer, in: Löwe-Rosenberg, StPO, 25.
Aufl., § 100 i Rn. 5) lässt außer Acht, dass eine technische Kommunikation
zwischen Geräten nicht das spezifische Gefahrenpotential aufweist, vor dem
Art. 10 Abs. 1 GG Schutz gewährleistet. Art. 10 Abs. 1 GG folgt nicht dem rein
technischen Telekommunikationsbegriff des Telekommunikationsgesetzes (vgl. § 3
Nr. 22 TKG), sondern knüpft personal an den Grundrechtsträger und dessen
Schutzbedürftigkeit aufgrund der Einschaltung Dritter in den
Kommunikationsvorgang an. Die Erfassung der IMSI und der IMEI mag somit zwar die
Bereitschaft zur Nutzung eines Mobiltelefons beeinträchtigen, realisiert aber
nicht die spezifischen Gefahren für die Privatheit der Kommunikation, die in der
Nutzung des Telekommunikationsmediums begründet liegen.
Dass der Besitzer eines Mobiltelefons gewärtigen muss, schon
seine Bereitschaft zu einem Kommunikationsvorgang könnte dazu benutzt werden,
sich in Kenntnis der Geräte- und Kartennummer seines Mobiltelefons, seiner
Identität sowie seines ungefähren Aufenthaltsorts zu setzen, betrifft zwar
gegebenenfalls sein Recht auf informationelle Selbstbestimmung und seine
allgemeine Handlungsfreiheit, schränkt aber nicht die Bedingungen freier
Telekommunikation ein.
Zwar verfügt der potentielle Kommunikationsteilnehmer nicht
über die gleiche Sicherheit, die bestünde, wenn er sich bei der beabsichtigten
Kommunikation keines technischen Mediums bediente. Die Privatheit der
Kommunikation in Bezug auf ihre konkreten Umstände ist aber nicht bereits durch
die Ausforschung der Kommunikationsbereitschaft gefährdet. Neben dem
eigentlichen Kommunikationsvorgang verdient die vorgelagerte
Kommunikationsanbahnung nicht den gleichen Schutz. Ein "Für-möglich-halten" von
Kommunikation stellt noch keine solche dar (vgl. hierzu Jordan, a.a.O., S. 516).
dd) Beim Einsatz des "IMSI-Catchers" werden die IMSI- und
IMEI-Daten zudem nicht innerhalb des Herrschaftsbereichs eines
Telekommunikationsunternehmens, sondern ohne dessen Mitwirkung durch die
Strafverfolgungsbehörden selbst und unmittelbar erhoben. Mit dem Einsatz des
"IMSI-Catchers" schaffen diese eine netzexterne, gleichsam virtuelle Funkzelle,
die die Erhebung der Daten ermöglicht. Nach dem Grundverständnis des Art. 10
Abs. 1 GG, der insbesondere die erhöhte Verletzlichkeit und
Überwachungsanfälligkeit des Übertragungsvorgangs durch die Einschaltung Dritter
schützt, unterfallen die hierbei erhobenen Daten nicht dem
Telekommunikationsgeheimnis.
c) Ist der Schutzbereich des Art. 10 GG nicht eröffnet, so
liegt auch kein Verstoß gegen das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG vor.
Zwar hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts in seiner Entscheidung
vom 27. Juli 2005 (1 BvR 668/04, BVerfGE 113, 348 <372>) ausgeführt, der
Bundesgesetzgeber habe die Überwachung der Telekommunikation zu Zwecken der
Strafverfolgung in den §§ 100 a, 100 b, 100 g, 100 h und 100 i StPO nach Umfang,
Zuständigkeit und Zweck sowie hinsichtlich der für die jeweilige Maßnahme
erforderlichen Voraussetzungen umfassend geregelt. Aus dem Zusammenhang der
Ausführungen ergibt sich jedoch, dass der Senat die besonderen Gegebenheiten der
§ 100 i StPO zugrunde liegenden Maßnahmen nicht näher behandelt hat, zumal die
Maßnahme nach § 100 i StPO unter anderem der Vorbereitung einer
Telekommunikationsüberwachung dient und daher einfachgesetzlich den
entsprechenden Regelungen zugerechnet werden kann. Das bedeutet aber nicht, dass
die Maßnahme selbst dem Schutzbereich des Art. 10 Abs. 1 GG unterfällt.
2.
Im Übrigen haben die Beschwerdeführer weder ausdrücklich
vorgetragen noch ist sonst ersichtlich, dass § 100 i Abs. 1 StPO, soweit Daten
unbeteiligter Dritter erhoben werden, ihr Recht auf informationelle
Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG
verletzt. Der Eingriff in dieses Recht durch die Erhebung und die kurzzeitige
Speicherung der IMSI- und IMEI-Kennung der Mobiltelefone der Beschwerdeführer
als unbeteiligte Dritte bei Einsatz eines "IMSI-Catchers" beruht mit § 100 i
StPO auf einer wirksam zu Stande gekommenen gesetzlichen Grundlage und ist nicht
unverhältnismäßig.
a) Die freie Entfaltung der Persönlichkeit setzt unter den
modernen Bedingungen der Datenverarbeitung den Schutz des Einzelnen gegen
unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner persönlichen
Daten voraus. Dieser Schutz ist von dem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG verbürgt. Das Grundrecht gewährleistet insoweit
die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und
Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen (vgl. BVerfGE 65, 1 <43>). Das
Grundrecht dient dabei auch dem Schutz vor einem Einschüchterungseffekt, der
entstehen und zu Beeinträchtigungen bei der Ausübung anderer Grundrechte führen
kann, wenn für den Einzelnen nicht mehr erkennbar ist, wer was wann und bei
welcher Gelegenheit über ihn weiß. Die Freiheit des Einzelnen, aus eigener
Selbstbestimmung zu planen und zu entscheiden, kann dadurch wesentlich gehemmt
werden. Ein von der Grundrechtsausübung abschreckender Effekt fremden
Geheimwissens muss nicht nur im Interesse der betroffenen Einzelnen vermieden
werden. Auch das Gemeinwohl wird hierdurch beeinträchtigt, weil Selbstbestimmung
eine elementare Funktionsbedingung eines auf Handlungs- und Mitwirkungsfähigkeit
seiner Bürger gegründeten freiheitlichen demokratischen Gemeinwesens ist (vgl.
BVerfG, a.a.O.).
aa) Fernmeldegeheimnis und Recht auf informationelle
Selbstbestimmung stehen, soweit es um den Schutz der technischen
Kommunikationsdaten geht, in einem Ergänzungsverhältnis. In seinem
Anwendungsbereich enthält Art. 10 GG bezogen auf den Fernmeldeverkehr eine
spezielle Garantie, die die allgemeine Gewährleistung des Rechts auf
informationelle Selbstbestimmung verdrängt (vgl. BVerfGE 67, 157 <171>; 100, 313
<358>; 107, 299 <312>; 110, 33 <53>; 113, 348 <364>; Urteil des Zweiten Senats
des Bundesverfassungsgerichts vom 2. März 2006 - 2 BvR 2099/04 -, NJW 2006,
S. 976 <979>). Soweit der Eingriff in das Fernmeldegeheimnis die Erlangung
personenbezogener Daten betrifft, sind dabei die Maßgaben, die das
Bundesverfassungsgericht aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG
entwickelt hat (vgl. BVerfGE 65, 1 <44 ff.>), grundsätzlich auch auf die
speziellere Garantie in Art. 10 Abs. 1 GG zu übertragen (vgl. BVerfGE 100, 313
<359>; 110, 33 <53>; Urteil des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom
2. März 2006 - 2 BvR 2099/04 -, NJW 2006, S. 976 <979 f.>).
bb) Greift Art. 10 GG nicht ein, werden die technischen
Kommunikationsdaten durch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus
Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG geschützt. Damit wird der
besonderen Schutzwürdigkeit der Daten im Zusammenhang mit Telekommunikation
Rechnung getragen.
cc) Bei IMSI und IMEI eines Mobiltelefons handelt es sich um
personenbeziehbare Daten, die - gegebenenfalls mittels eines Auskunftsersuchens
an den Telekommunikationsanbieter - einen Schluss darauf zulassen, welche Person
sich im Bereich der virtuellen Funkzelle aufhält. Durch die Maßnahme nach § 100
i Abs. 1 Nr. 2 StPO kann der genaue Standort einer Person bestimmt werden.
b) Beschränkungen des Art. 2 Abs. 1 GG bedürfen einer
gesetzlichen Grundlage, aus der sich die Voraussetzungen und der Umfang der
Beschränkungen klar und für den Bürger erkennbar ergeben und die damit dem
rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entspricht (vgl. Beschluss des
Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 12. April 2005 - 2 BvR
1027/02 -, NJW 2005, S. 1917 <1919>). Das Zustandekommen des § 100 i Abs. 1 StPO
entspricht den verfassungsrechtlichen Vorgaben (aa); auch unter
Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten hält die Norm hinsichtlich des
Betroffenseins unbeteiligter Dritter verfassungsrechtlicher Prüfung stand (bb).
aa) Die Vorschrift ist in einem Gesetzgebungsverfahren zu
Stande gekommen, das nicht an einem durchgreifenden Fehler leidet. Weil die
Notwendigkeit und die nähere Ausgestaltung einer gesetzlichen Regelung zum
Einsatz des "IMSI-Catchers" bereits Gegenstand eines Änderungsvorschlags des
Bundesrats zum Gesetzentwurf der Bundesregierung für ein Begleitgesetz zum
Telekommunikationsgesetz vom 23. Mai 1997 war, hatten Parlament und
Öffentlichkeit bis zum Gesetzgebungsverfahren im Jahre 2002 ausreichend
Gelegenheit, sich mit einer solchen Regelung auseinanderzusetzen. Im Hinblick
auf das Zustandekommen des Gesetzes zur Änderung der Strafprozessordnung vom 6.
August 2002 entspricht es parlamentarischer Übung, Änderungen und Ergänzungen
nach der ersten Lesung eines Gesetzentwurfs in den Ausschussberatungen
anzubringen. Auch wenn eine Behandlung des vollständigen Gesetzentwurfs bereits
in der ersten Lesung dem Gebot der Öffentlichkeit und Transparenz des
Gesetzgebungsvorgangs in höherem Maße gerecht geworden wäre, kommt es für das
Wirksamwerden des Gesetzes zunächst nur auf den nach der parlamentarischen
Beratung nach Art. 77 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG
gefassten Gesetzesbeschluss des Bundestags an. In der Gestaltung des dahin
führenden Verfahrens ist der Bundestag im Rahmen seiner
Geschäftsordnungsautonomie frei (vgl. BVerfGE 10, 4 <19>; 80, 188 <220>; 84, 304
<322>).
bb) Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass die
jeweilige Maßnahme einen verfassungsrechtlich legitimen Zweck verfolgt und zu
dessen Erreichung geeignet, erforderlich und im engeren Sinne verhältnismäßig
ist; der Eingriff darf den Betroffenen nicht übermäßig belasten, muss diesem
also zumutbar sein (vgl. BVerfGE 63, 131 <144>).
(1) Wirksame Strafverfolgung ist ein legitimer Zweck zur
Einschränkung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung. Die Sicherung des
Rechtsfriedens durch Strafrecht ist seit jeher eine wichtige Aufgabe staatlicher
Gewalt. Die Aufklärung von Straftaten, die Ermittlung des Täters, die
Feststellung seiner Schuld und seine Bestrafung wie auch der Freispruch des
Unschuldigen sind die wesentlichen Aufgaben der Strafrechtspflege, die zum
Schutz der Bürger den staatlichen Strafanspruch in einem justizförmigen und auf
die Ermittlung der Wahrheit ausgerichteten Verfahren in gleichförmiger Weise
durchsetzen soll. Die Schaffung von Strafnormen und deren Anwendung in einem
rechtsstaatlichen Verfahren sind Verfassungsaufgaben (vgl. BVerfGE 107, 104
<118 f.> m.w.N.). Der Verhinderung und Aufklärung von Straftaten kommt daher
nach dem Grundgesetz eine hohe Bedeutung zu (vgl. BVerfGE 100, 313 <388>).
(2) Die Möglichkeit, zur Vorbereitung einer Maßnahme nach
§ 100 a StPO die Geräte- und Kartennummer oder zur vorläufigen Festnahme nach
§ 127 Abs. 2 StPO oder Ergreifung des Täters aufgrund eines Haftbefehls oder
Unterbringungsbefehls den Standort eines aktiv geschalteten Mobilfunkendgeräts
zu ermitteln, ist zur Erreichung dieses Ziels nicht nur geeignet und
erforderlich, sondern auch angemessen.
Der Einsatz des "IMSI-Catchers" ist zum Zwecke der Aufklärung
und Verfolgung von Straftaten geeignet. Er ermöglicht die Feststellung bislang
unbekannter Geräte- und SIM-Kartennummern und erlaubt damit eine Zuordnung der
Rufnummer zu dem von einem Tatverdächtigen benutzten Mobiltelefon als notwendige
Voraussetzung für die Anordnung und Durchführung einer
Telekommunikationsüberwachung nach § 100 a StPO. Berichte aus der
kriminalistischen Praxis belegen die Geeignetheit und Erforderlichkeit des
kriminaltechnischen Hilfsmittels "IMSI-Catcher" (vgl. von Denkowski,
Kriminalistik 2002, S. 117 <118 f.>; Albrecht/ Dorsch/Krüpe, Rechtswirklichkeit
und Effizienz der Überwachung der Telekommunikation nach den §§ 100 a, 100 b
StPO und anderer verdeckter Ermittlungsmaßnahmen, Freiburg 2003, S. 199 f.,
216). Dies wird auch durch die im vorliegenden Verfassungsbeschwerdeverfahren
abgegebenen Stellungnahmen des Generalbundesanwalts und des Bundeskriminalamts
bestätigt, die die Bedeutung dieser Ermittlungsmaßnahme hervorheben. Technische
und faktische Schwierigkeiten, die etwa durch den Wechsel von Telefonen und
SIM-Karten oder die Verwendung ausländischer SIM-Karten durch die Beschuldigten
sowie durch den sachlichen und personellen Aufwand der Maßnahme verursacht sein
können, stellen die grundsätzliche Geeignetheit und die Erforderlichkeit des
Mittels zur Erreichung des angestrebten Zwecks nicht in Frage.
Die Beschwerdeführer werden durch den Einsatz des "IMSI-Catchers"
auch nicht übermäßig in ihrem Recht auf informationelle Selbstbestimmung
betroffen. Dabei ist einerseits zu berücksichtigen, dass auch die technischen
Kommunikationsdaten einen schutzwürdigen Aussagegehalt haben, weil sie – wenn
auch nur nach vorausgegangener Identifizierung der Person über eine Zuordnung
der IMSI- oder IMEI-Nummer - einen Schluss darauf zulassen, welche Person sich
im Bereich der virtuellen Funkzelle aufhält und ein betriebsbereites
Mobiltelefon mit sich führt. Andererseits ist in Rechnung zu stellen, dass die
vermehrte Nutzung elektronischer oder digitaler Kommunikationsmittel und deren
Vordringen in nahezu alle Lebensbereiche die Strafverfolgung erschwert hat.
Moderne Kommunikationstechniken werden bei der Begehung unterschiedlichster
Straftaten zunehmend eingesetzt und tragen dort zur Effektivierung krimineller
Handlungen bei (vgl. Hofmann, NStZ 2005, S. 121). Das Schritthalten der
Strafverfolgungsbehörden mit dem technischen Fortschritt kann daher nicht
lediglich als sinnvolle Abrundung des Arsenals kriminalistischer
Ermittlungsmethoden begriffen werden, die weiterhin wirkungsvolle herkömmliche
Ermittlungsmaßnahmen ergänzt, sondern ist vor dem Hintergrund der Verlagerung
herkömmlicher Kommunikationsformen hin zum elektronischen Nachrichtenverkehr
einschließlich der anschließenden digitalen Verarbeitung und Speicherung zu
sehen (vgl. Urteil des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 2. März
2006 - 2 BvR 2099/04 -, NJW 2006, S. 976 <980 f.>).
Bei der Durchführung von Maßnahmen nach § 100 i StPO haben
die Ermittlungsbehörden darauf Bedacht zu nehmen, dass die Grundrechtspositionen
der unbeteiligten Dritten nicht über das unbedingt notwendige Maß hinaus berührt
werden. Anhaltspunkte für eine Missachtung dieses Gebots haben sich aus den
Stellungnahmen der Äußerungsberechtigten im Verfassungsbeschwerdeverfahren nicht
ergeben. Die technischen Kommunikationsdaten werden automatisch und anonym
abgeglichen und unverzüglich gelöscht. Unbeteiligte Dritte werden nach Auskunft
des Bundeskriminalamts nicht identifiziert. Die Speicherung ihrer Daten erfolgt
maximal für die Dauer des Messeinsatzes. Danach werden die Daten von der
Festplatte des Messsystems ohne weitere Bearbeitung und Prüfung unverzüglich und
unwiderruflich gelöscht.
(3) Angesichts der geringen Eingriffsintensität ist es nicht
unverhältnismäßig, auf die Benachrichtigung mitbetroffener Dritter zu verzichten
(vgl. § 98 b Abs. 4 Satz 1, § 163 d Abs. 5 StPO, hierzu Schoreit, in: Karlsruher
Kommentar zur StPO, 5. Aufl. 2003, § 163 d Rn. 44 StPO). Die IMSI- und die
IMEI-Nummer können erst mit Hilfe der Netzbetreiber einer Rufnummer bzw. einer
Person zugeordnet werden. Eine Benachrichtigung würde daher erfordern, diesen
Personenbezug zu ermitteln, was den Grundrechtseingriff noch vertiefen würde
(vgl. BVerfGE 109, 279 <365>). In einer solchen Deanonymisierung läge ein
schwerer wiegender Eingriff für die auf diese Weise mit Ort, Zeit und
Empfangsbereitschaft ihres Mobiltelefons identifizierten Dritten gegenüber der
kurzzeitigen Aufnahme der Gerätekennung, die keiner Person zugeordnet ist und
nach anonymem Abgleich mit anderen Kennungen sofort unter strikter Beachtung des
§ 100 i Abs. 3 StPO zu löschen ist. Außerdem würden die Nachforschungen zur
Identität des mitbetroffenen Dritten einen erheblichen Aufwand verursachen,
zumal der Benutzer des Telefons im Zeitpunkt des Einsatzes des "IMSI-Catchers"
nicht mit derjenigen Person identisch sein muss, auf deren Namen das
Mobiltelefon oder die SIM-Karte registriert sind.
cc) Sollten bei den Ermittlungsbehörden "IMSI-Catcher"
vorhanden sein, die technisch ein Mithören von Telefongesprächen in Echtzeit
ermöglichen, so wäre die Nutzung dieser Funktion nicht durch § 100 i StPO
gedeckt.
3.
Auch ein Eingriff in die durch Art. 2 Abs. 1 GG
gewährleistete allgemeine Handlungsfreiheit der Beschwerdeführer ist weder
ausdrücklich vorgetragen noch sonst ersichtlich.
a) Soweit durch den Einsatz des "IMSI-Catchers" für einige
Sekunden die Herstellung einer Telekommunikationsverbindung für ein einzelnes
Mobiltelefon nicht möglich ist, handelt es sich um eine Verhinderung von
Telekommunikation, die nicht unter Art. 10 Abs. 1 GG fällt (vgl. Jarass, in:
Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 8. Aufl. 2006, Art. 10 Rn. 12). Das Unterbinden von
Telekommunikation ist daher am Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit zu
messen, das Betätigungen jedweder Art schützt (vgl. Dreier, in: Dreier,
Grundgesetz, 2. Aufl. 2004, Art. 2 Rn. 27).
b) Die Beeinträchtigung der Grundrechtsposition unbeteiligter
Dritter ist jedenfalls gerechtfertigt.
aa) Laufende Gespräche oder anderweitige
Kommunikationsverbindungen werden wegen der Funktionsweise des "IMSI-Catchers"
nicht gestört, so dass insoweit schon kein Eingriff vorliegt. Angesichts der
engen Anwendungsvoraussetzungen und des infolge des erheblichen Aufwands – nach
den vom Generalbundesanwalt und dem Bundeskriminalamt mitgeteilten Zahlen – eher
seltenen Einsatzes des "IMSI-Catchers" ist auch nicht zu befürchten, dass die
Regelung des § 100 i StPO die Bereitschaft zur Nutzung von Mobiltelefonen
einschränkt. Im Übrigen sind die Ermittlungsbehörden bereits aus
kriminaltaktischen Erwägungen und zur Erleichterung der Auswertung bemüht, den "IMSI-Catcher"
nur im unmittelbaren Nahbereich der Zielperson einzusetzen, so dass die Anzahl
der erfassten Mobiltelefone unbeteiligter Dritter und die dadurch verursachten
Störungen möglichst gering gehalten werden. Ferner ist zu berücksichtigen, dass
die IMSI- und IMEI-Nummern jeweils nur nacheinander erfasst werden können, so
dass jeweils nur ein Funktelefon, nicht aber alle Telefone in einer Funkzelle
zugleich von dem Einsatz betroffen sind.
bb) Sollte es dennoch zu einer kurzfristigen Versorgungslücke
beim Erfassen der IMSI- oder IMEI-Nummer eines unbeteiligten Dritten kommen, so
geht dieser Eingriff nicht über das Maß an Empfangs- und Sendestörungen hinaus,
die im Mobilfunkbetrieb alltäglich auftreten. Dies gilt auch unter
Berücksichtigung des Umstandes, dass ein Mobiltelefon nach Freigabe durch den "IMSI-Catcher"
erst nach einer gewissen Zeit wieder zu seiner ursprünglichen Funkzelle
zurückkehrt. Eine solche geringfügige Störung bei der Nutzung von
Telekommunikationseinrichtungen ist jedenfalls angesichts der Bedürfnisse der
Strafrechtspflege hinzunehmen (vgl. BVerfGE 100, 313 <388 ff.>; 107, 299
<316 ff.>).
4.
Das Bundesministerium der Justiz hat mitgeteilt, seit
längerem an einer Gesamtregelung der strafprozessualen heimlichen
Ermittlungsmaßnahmen zu arbeiten, die die Vorschriften zur
Telekommunikationsüberwachung und somit auch § 100 i StPO umfassen. Bei der
Umsetzung dieser Vorschläge wird der Gesetzgeber die technischen Entwicklungen
wegen des schnellen und für den Grundrechtsschutz riskanten
informationstechnischen Wandels aufmerksam beobachten und gegebenenfalls durch
Rechtssetzung korrigierend eingreifen müssen (vgl. BVerfGE 112, 304 <320 f.>).
Dabei wird zu prüfen sein, ob verfahrensrechtliche Vorkehrungen – wie etwa
Benachrichtigungspflichten oder Rechtsschutzmöglichkeiten - zu erweitern sind,
um den Grundrechtsschutz effektiv zu gewährleisten. Es stellt sich auch die
Frage, ob und in welchem Umfang von einer neuerlichen Ausdehnung heimlicher
Ermittlungsmethoden im Hinblick auf Grundrechtspositionen unbeteiligter Dritter
Abstand zu nehmen ist.
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
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